PHỤ LỤC II

ĐỀ CƯƠNG BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG THI HÀNH LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ KIẾN NGHỊ ĐỔI MỚI, HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (Dành cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương)
(Kèm theo Công văn số: 62/TTg-PL ngày 15 tháng 01 năm 2024 của Thủ tướng Chính phủ)

Phần thứ nhất

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

I. KẾT QUẢ THỰC HIỆN LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Kết quả tổ chức triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành VBQPPL)

a) Ban hành văn bản tổ chức triển khai thực hiện 02 luật (chỉ thị, quyết định, kế hoạch ... triển khai thực hiện).

b) Tổ chức quán triệt nhiệm vụ thực hiện và phổ biến nội dung của Luật (biên soạn tài liệu phổ biến, tập huấn và tổ chức hội nghị, các cuộc họp, hội thảo, các lớp tập huấn ... để quán triệt, phổ biến, tập huấn về Luật Ban hành VBQPPL).

2. Kết quả thực hiện Luật Ban hành VBQPPL

a) Kết quả lập đề nghị xây dựng VBQPPL: số lượng và đánh giá chất lượng các đề nghị xây dựng văn bản (Bảng số 1).

b) Kết quả soạn thảo văn bản trình ban hành và ban hành văn bản theo thẩm quyền: số lượng và chất lượng văn bản đã soạn thảo và ban hành (Bảng số 1).

c) Kết quả kiểm tra, xử lý VBQPPL: số lượng VBQPPL, văn bản khác có chứa quy phạm pháp luật đã kiểm tra; số lượng VBQPPL, văn bản khác có chứa quy phạm pháp luật phát hiện có nội dung trái pháp luật; tình hình xử lý các văn bản có nội dung trái pháp luật.

d) Kết quả rà soát VBQPPL: số lượng VBQPPL được rà soát; số lượng văn bản phát hiện không bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất hoặc không còn phù hợp với thực tiễn; số lượng văn bản kiến nghị xử lý và tình hình xử lý các văn bản sau rà soát.

đ) Nguyên nhân của kết quả trong đó tập trung đánh giá từ ưu điểm của Luật Ban hành VBQPPL (nếu có), đặc biệt là quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL.

- Đánh giá về nội dung: việc xây dựng và ban hành VBQPPL theo quy trình được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL bảo đảm tính kịp thời; tính hợp hiến, hợp pháp; tính thống nhất trong hệ thống pháp luật; tính linh hoạt để đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn.

- Đánh giá về hình thức: việc bảo đảm quy trình, bảo đảm tiến độ ban hành VBQPPL.

- Đánh giá tác động của Luật Ban hành VBQPPL liên quan đến việc hoàn thiện thể chế pháp luật ở Việt nam; tác động của luật đến việc phát triển kinh tế, xã hội của Việt Nam; tác động của luật đối với việc thực hiện các cam kết quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam là thành viên.

II. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Đánh giá thực trạng xây dựng, ban hành VBQPPL từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực đến nay, so sánh với giai đoạn Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 có hiệu lực.

1. Thực trạng hệ thống, hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

(Đánh giá thực trạng hệ thống và hình thức VBQPPL, thẩm quyền nội dung của các chủ thể có thẩm quyền ban hành).

2. Thực trạng thực hiện các quy định chung của Luật Ban hành VBQPPL

a) Đánh giá về tính hợp lý và khả thi của khái niệm “quy phạm pháp luật” và “Văn bản quy phạm pháp luật”; đánh giá về việc Luật Ban hành VBQPPL không quy định một số khái niệm như: “chính sách”, “văn bản quy định chi tiết”; “biện pháp có tính chất đặc thù”; “thủ tục hành chính”....

b) Đánh giá quy định về nguyên tắc ban hành VBQPPL (Điều 5); nguyên tắc áp dụng VBQPPL (Điều 156).

c) Đánh giá các quy định về góp ý, phản biện dự án, dự thảo VBQPPL; đánh giá quy định nhằm bảo đảm sự tham gia của các cơ quan, tổ chức trong xây dựng và ban hành VBQPPL (Điều 6); quy định về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng và ban hành VBQPPL (Điều 7); đánh giá về các hành vi bị nghiêm cấm (Điều 14).

d) Đánh giá quy định về văn bản quy định chi tiết (Điều 11); sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ VBQPPL (Điều 12).

đ) Đánh giá quy định hiệu lực của VBQPPL (thời điểm có hiệu lực của văn bản, hiệu lực trở về trước của văn bản, ngưng hiệu lực của văn bản, trường hợp văn bản hết hiệu lực).

3. Thực trạng thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

a) Tính hợp lý và khả thi của quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân (trong việc lập hồ sơ đề nghị, đặc biệt là trong việc đánh giá tác động của chính sách (thời hạn hoàn thành và chất lượng của đề nghị xây dựng văn bản và các hồ sơ, tài liệu kèm theo đề nghị xây dựng VBQPPL).

b) Đánh giá tính hợp lý của các bước trong quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân (xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến đề nghị xây dựng VBQPPL; thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL; chỉnh lý, trình đề nghị xây dựng VBQPPL; xem xét, thông qua đề nghị xây dựng VBQPPL hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh). Đánh giá việc thực hiện theo quy trình xây dựng chính sách trước khi soạn thảo VBQPPL đối với chất lượng VBQPPL từ ngày 1/7/2016 đến nay (so sánh với chất lượng của VBQPPL trước khi Luật năm 2015 có hiệu lực).

4. Thực trạng thực hiện quy trình soạn thảo VBQPPL

a) Đánh giá việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

b) Đánh giá việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện.

c) Đánh giá việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã.

* Lưu ý đánh giá tại mục này trên các phương diện sau:

- Đánh giá tồn tại, hạn chế trong việc soạn thảo: chất lượng dự thảo VBQPPL và hồ sơ, tài liệu kèm theo dự thảo (bản đánh giá tác động của thủ tục hành chính, báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới, bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân...).

- Đánh giá các quy định về đăng tải, lấy ý kiến; các hình thức và phương pháp lấy ý kiến dự án, dự thảo VBQPPL (đối tượng, hồ sơ, hình thức, thời hạn lấy ý kiến, thời hạn trả lời, việc giải trình, tiếp thu và phản hồi ý kiến...). Đánh giá về việc ứng dụng công nghệ thông tin trong lấy ý kiến dự án, dự thảo VBQPPL.

- Đánh giá quy trình thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL: thời hạn, hồ sơ, chất lượng thẩm định dự thảo văn bản; tính hợp lý, khả thi của quy trình thẩm định; tiêu chí thẩm định; thời hạn thẩm định; trách nhiệm của cơ quan chủ trì, cơ quan tham gia thẩm định; báo cáo thẩm định; kết luận văn bản đủ hoặc không đủ điều kiện trình; việc tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định.

- Đánh giá về quy trình thẩm tra của các Ban của Hội đồng nhân dân trong quá trình thẩm tra dự án, dự thảo VBQPPL.

- Đánh giá quy trình trình dự án, dự thảo đến các cấp có thẩm quyền xem xét, thông qua hoặc ký ban hành: hồ sơ trình, thời hạn trình hồ sơ, cách thức tổ chức xem xét, thông qua, ký ban hành văn bản.

- Đánh giá quy định về việc tiếp nhận, xử lý hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL; xử lý những vấn đề còn ý kiến khác nhau tại Văn phòng Ủy ban: sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình xử lý các nội dung của dự thảo văn bản khi còn nhiều ý kiến khác nhau;

- Đánh giá việc huy động sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học vào công tác xây dựng VBQPPL; chất lượng ý kiến của các chuyên gia, việc tiếp thu và giải trình các ý kiến đó. Đánh giá quy định về phản biện của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận; việc tiếp thu, giải trình các ý kiến phản biện của MTTQVN.

- Đánh giá các quy định về kiểm soát thủ tục hành chính: đánh giá tác động thủ tục hành chính về tính hợp pháp, tính hợp lý và sự cần thiết của thủ tục hành chính; đánh giá các chi phí tuân thủ thủ tục hành chính trong dự thảo VBQPPL; quy trình lấy ý kiến đối với quy định thủ tục hành chính trong dự thảo VBQPPL; thẩm định quy định về thủ tục hành chính trong dự thảo VBQPPL; công bố và công khai thủ tục hành chính được quy định trong VBQPPL mới ban hành; tiếp nhận phản ánh, kiến nghị về quy định thủ tục hành chính; rà soát, đánh giá và kiểm tra việc thực hiện thủ tục hành chính; việc cấm ban hành thủ tục hành chính trong VBQPPL.

5. Thực trạng thực hiện quy trình kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

- Đánh giá quy định về kiểm tra VBQPPL, tính hợp lý của quy trình, chủ thể, đối tượng, thời hạn, yêu cầu, mục đích kiểm tra VBQPPL. Đánh giá việc kiểm tra VBQPPL theo các hình thức (tự kiểm tra, kiểm tra theo chuyên đề, kiểm tra theo lĩnh vực...).

- Đánh giá quy trình rà soát, hệ thống hóa VBQPPL, tính hợp lý của quy trình, chủ thể, đối tượng, thời hạn, yêu cầu, mục đích rà soát, hệ thống hóa VBQPPL. Đánh giá quy định về kỳ hệ thống hóa; Đánh giá quy định về rà soát VBQPPL theo chuyên đề, theo lĩnh vực.

6. Đánh giá các quy định khác của Luật Ban hành VBQPPL

a) Đánh giá quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày VBQPPL.

- Thể thức, kỹ thuật trình bày một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều VBQPPL.

- Thể thức, kỹ thuật trình bày VBQPPL sửa đổi, bổ sung nhiều lần.

- Thể thức, kỹ thuật trình bày VBQPPL và hướng dẫn thi hành.

- Về cách xây dựng một số điều khoản (phạm vi, đối tượng điều chỉnh, điều khoản chuyển tiếp, hiệu lực, điều khoản định nghĩa, điều khoản quy định về nguyên tắc, nguyên tắc áp dụng).

b) Đánh giá về một số nội dung sau:

- Việc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong từng giai đoạn, từng quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL.

- Về việc bảo đảm phòng chống tham nhũng, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong xây dựng pháp luật.

- Về trách nhiệm của từng chủ thể, cơ chế phối hợp trong xây dựng, ban hành VBQPPL.

7. Về các điều kiện bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản

a) Nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật

- Cung cấp thông tin về số lượng, trình độ chuyên môn cụ thể của người làm công tác xây dựng VBQPPL, công tác kiểm tra VBQPPL và công tác rà soát, hệ thống hoá VBQPPL.

- Phân tích, đánh giá những khó khăn, vướng mắc trong công tác quản lý và sử dụng nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật; phân tích, đánh giá việc đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật.

b) Kinh phí hỗ trợ cho công tác xây dựng VBQPPL

Đánh giá về nguồn, định mức phân bổ kinh phí, mức kinh phí do ngân sách cấp cho công tác xây dựng pháp luật; kinh phí từ các nguồn khác; phân tích những khó khăn, vướng mắc trong việc lập dự toán, thanh, quyết toán kinh phí trong xây dựng và ban hành VBQPPL.

c) Cơ sở, vật chất trong công tác xây dựng VBQPPL

Đánh giá về việc đầu tư cơ sở, vật chất cho công tác xây dựng pháp luật; Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong xây dựng pháp luật. Đánh giá tính hiệu quả của cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; Đánh giá về việc thiếu cơ sở dữ liệu trong công tác xây dựng, thẩm định, góp ý VBQPPL. Đánh giá về việc ứng dụng công nghệ thông tin trong việc đăng tải, gửi hồ sơ lấy ý kiến, gửi hồ sơ thẩm định, hồ sơ trình cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL.

III. NGUYÊN NHÂN CỦA TỒN TẠI, HẠN CHẾ

1. Nguyên nhân chủ quan

a) Nguyên nhân về mặt nhận thức.

b) Nguyên nhân về ý thức trách nhiệm.

c) Nguyên nhân về trình độ, năng lực và cách thức tổ chức thực hiện công việc (trong đó có hiệu quả hoạt động của Ban soạn thảo, tố biên tập).

d) Nguyên nhân về việc phối hợp trong thực hiện nhiệm vụ.

2. Nguyên nhân khách quan

a) Nguyên nhân do khối lượng và tính chất của văn bản được giao chủ trì xây dựng hoặc ban hành.

b) Nguyên nhân do cơ chế phân công nhiệm vụ hiện nay (chẳng hạn như việc lập đề nghị xây dựng và soạn thảo văn bản thường được phân công cho các đơn vị chuyên môn, không có cán bộ được đào tạo luật đảm nhiệm ...).

c) Nguyên nhân do điều kiện về cơ sở vật chất (thiếu cơ sở dữ liệu, số liệu thống kê, phần mềm soạn thảo ...) và thực trạng đời sống khó khăn hiện nay của cán bộ, công chức ...

3. Nguyên nhân từ quy định của Luật Ban hành VBQPPL

(Nêu cụ thể các quy định của Luật Ban hành VBQPPL không rõ ràng, cụ thể; bất hợp lý; không phù hợp với thực tiễn (nêu điều, khoản điểm cụ thể)).

IV. BÀI HỌC KINH NGHIỆM

- Nhận thức đúng đắn và bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xây dựng pháp luật.

- Xác định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ trì, cơ quan ban hành, cơ quan phối hợp trong xây dựng, ban hành VBQPPL.

- Bảo đảm kỷ cương, kỷ luật, tuân thủ quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL.

- Bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật.

Phần thứ hai

ĐỔI MỚI, HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CHUYÊN NGHIỆP, KHÓA HỌC, KỊP THỜI, KHẢ THI, HIỆU QUẢ

I. Quan điểm chỉ đạo, mục tiêu và yêu cầu đặt ra đối với việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật trong thời gian tới

Đề xuất, kiến nghị nhằm bảo đảm sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng trong xây dựng và ban hành VBQPPL.

II. Tiêu chí bảo đảm tính chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL

1. Tiêu chí bảo đảm tính chuyên nghiệp

2. Tiêu chí bảo đảm tính khoa học

3. Tiêu chí bảo đảm tính kịp thời

4. Tiêu chí bảo đảm tính khả thi

5. Tiêu chí bảo đảm tính hiệu quả

III. Một số yêu cầu đặt ra nhằm bảo đảm để quy trình xây dựng pháp luật được chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả

1. Đơn giản hóa, giảm tầng nấc, loại hình văn bản trong hệ thống VBQPPL; xác định đúng, rõ các cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL; đa dạng hóa nguồn pháp luật.

2. Quy định rõ hơn quy trình xây dựng chính sách; bảo đảm đồng bộ, kịp thời trong xây dựng chính sách, pháp luật giữa Quốc hội với Chính phủ, giữa các bộ, giữa Trung ương và địa phương.

3. Đề cao và coi trọng đạo luật; luật hóa đến mức tối đa những vấn đề quan trọng của đất nước thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội; hạn chế đến mức thấp nhất sử dụng hình thức pháp lệnh.

4. Tăng cường xây dựng các đạo luật có nội dung cụ thể, hiệu lực trực tiếp; phân định rõ quy trình lập pháp và quy trình xây dựng văn bản dưới luật; khắc phục tình trạng luật thiếu tính ổn định, chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.

5. Phát huy tính năng động, sáng tạo, tích cực, vai trò, trách nhiệm của các chủ thể trong quy trình, xây dựng, ban hành VBQPPL, đặc biệt là của Chính phủ trong quy trình lập pháp.

6. Hoàn thiện cơ chế phản biện xã hội, giải trình và tiếp thu ý kiến của Nhân dân đối với dự thảo VBQPPL; phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội và Nhân dân, chuyên gia, nhà khoa học tham gia xây dựng pháp luật.

7. Tăng cường kiểm tra, giám sát, xử lý VBQPPL trái pháp luật; siết chặt kỷ luật, kỷ cương, đề cao trách nhiệm, nhất là trách nhiệm người đứng đầu, kiên quyết chống tiêu cực, “lợi ích nhóm” trong công tác xây dựng pháp luật.

IV. Kiến nghị hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL

1. Hoàn thiện quy định về hệ thống VBQPPL (nếu xác định được).

2. Hoàn thiện các quy định liên quan đến quy trình xây dựng, ban hành các loại VBQPPL (tập trung vào các quy định về trình tự, thủ tục, thời hạn, hồ sơ, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức có liên quan trong từng quy trình).

3. Hoàn thiện các quy định đế tăng cường tính công khai, minh bạch, sự tham gia của các cơ quan, tổ chức cá nhân vào quy trình xây dựng pháp luật.

4. Hoàn thiện các quy định để nâng cao tính chuyên nghiệp trong công tác xây dựng pháp luật (nhất là tính chuyên nghiệp trong soạn thảo VBQPPL).

5. Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn.

6. Đổi mới quy trình giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh.

7. Hoàn thiện quy định về kiểm tra, xử lý, hệ thống hóa VBQPPL.

8. Hoàn thiện các quy định về hiệu lực, nguyên tắc áp dụng, công khai VBQPPL.

9. Hoàn thiện các quy định về thể thức, kỹ thuật soạn thảo VBQPPL.

10. Hoàn thiện các quy định khác của Luật Ban hành VBQPPL (nếu có).

BẢNG SỐ 1

SỐ LIỆU VĂN BẢN DO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN BAN HÀNH
(Từ 01/7/2016-31/12/2023)

Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh	Quyết định của UBND cấp tỉnh	Nghị quyết của HĐND cấp huyện	Quyết định của UBND cấp huyện	Nghị quyết của HĐND cấp xã	Quyết định của UBND cấp xã	Tổng cộng

(Lưu ý: số liệu thống kê được tính từ ngày 01/07/2016 đến ngày 31/12/2023. Cập nhật số liệu trên cơ sở Báo cáo tình hình thực hiện Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP).